15 maart koos Nederland de nieuwe waterschapsbestuurders voor 21 waterschappen. In de aanloop naar de verkiezingen spraken we met deskundigen over waterbeheer, waterkwaliteit, drinkwatervoorziening, ruimtelijke ordening, zeespiegelstijging en andere wateronderwerpen. Veel grote uitdagingen. Kunnen de waterschappen dat aan? Vandaag ontmoeten we Hans Vollaard, politicoloog en mede-redacteur van het boek: ‘Waterschappen, democratie in een onbekend bestuur’. Hij enquêteerde waterschapbestuurders en bestuursadviseurs, deed interviews, onderzocht en observeerde de politieke cultuur in de waterschappen. Vollaard: “Er zijn hele goede waterschapbestuurders, maar vanwege de onbekendheid met de waterschappen is het voor de gekozen bestuurders moeilijk om echte volksvertegenwoordigers te zijn.”

Wat viel je op toen je de vergaderingen van waterschapbesturen (Algemeen Bestuur of AB) observeerde?

Hans Vollaard: Laten we eerst even terug naar de basis gaan. Voor een functionerende democratie heb je twee dingen nodig. Ten eerste: is er voor leden van het Algemeen Bestuur (AB) iets te kiezen? Het antwoord daarop is ‘ja’: waterschapsbesturen kunnen belasting heffen, en er zijn keuzes te maken, ook al bepalen de EU en het Rijk vaak de normen, bijvoorbeeld rondom waterkwaliteit, de veiligheidsnormen waaraan dijken moeten voldoen en de eisen aan emissies van waterzuiveringsinstallaties. Er kunnen binnen randvoorwaarden keuzes worden gemaakt: nog schonere zuiveringen of meer biodiversiteit op de dijken. Of beide, maar dan gaan de belastingen omhoog.

Ten tweede: kunnen de leden van het AB echt invloed uitoefenen op het beleid, op de keuzes? En hebben inwoners via hun stem invloed op de keuzes die het AB maakt. Daar wordt het problematischer. Formeel kan het AB de kaders bepalen, de uitvoering controleren en het Dagelijks Bestuur (DB) wegsturen, zelfs de Dijkgraaf, al kost dat wat meer moeite. Maar in de praktijk werkt dat vaak niet zo goed.

Meegaand, en weinig inbreng van inwoners

Wat werkt er dan niet zo goed in de praktijk?

HV: Om te beginnen komt grofweg de helft van de kiesgerechtigden niet opdagen. Burgers weten ook vaak niet waar ze voor kiezen, ze kennen de thema’s en de issues niet, ze weten gewoon niet wat er speelt. Hoe kun je dan een boodschap meegeven aan het waterschap? Het gevolg is dat na de verkiezingen partijen nog moeten achterhalen wat de kiezers eigenlijk willen. Dat is niet de gewenste volgorde.

Waterschappen doen wel aan participatie, maar bij alle participatietrajecten bepaalt het waterschap wie wel of niet gehoord wordt. Niet ideaal. Natuurlijk, er is spreekrecht voor inwoners bij alle vergaderingen van het waterschap, maar dan moet je wel eerst weten wat er speelt. Behalve direct betrokkenen spreekt er bijna nooit iemand in. Dan weet je dus lang niet van iedereen wat ze eigenlijk zouden willen met hun waterschap. Dan heeft ook het AB een belangrijke rol om te weten te komen wat inwoners willen. Zij zijn immers volksvertegenwoordigers. Het hangt echter nogal af van de fractie en het AB-lid of er ook een goede band is met inwoners en hun organisaties in het gebied. Vaak zie ik toch wat passiviteit onder AB-leden om met en voor hun inwoners op te komen. Dat is trouwens anders bij de geborgde zetels. Dat zijn zetels die toegewezen zijn aan de vertegenwoordigers van landbouwsector en van natuurterreinen. In de afgelopen jaren waren er ook zetels voor de categorie ‘bedrijven’. Deze ‘geborgde bestuurders’ hebben een professionele achterban die het waterschapsbestuur voeden met ideeën en opvattingen. Voor de direct gekozen AB-leden is het moeilijk om contact te hebben met hun achterban, ofwel de inwoners van het waterschap. 80 procent van de inwoners interesseert waterschapspolitiek immers niet.

Hoe zou je de opstelling van algemene besturen typeren?

HV: Er zijn eigenlijk drie mogelijke democratische rollen van het AB te onderscheiden. In de maximale rol van actieve opdrachtgever bepaalt het AB de koers en controleert het met eigen informatie het dagelijks bestuur. Dan is het AB echt het hoofd van het waterschap. Als het AB zich echter opstelt als reactieve raad van toezicht, dan is het DB in de lead. Het DB bepaalt feitelijk de inhoudelijke en financiële prioriteiten en doet alle voorstellen, die het AB vervolgens bespreekt. Daarnaast controleert het AB het DB op basis van de informatie die het DB levert. In de derde minimale democratische rol is het AB een passieve noodrem. Het laat alles over aan het DB, alleen als het echt de spuigaten uitloopt, dan trekt het AB aan de rem. En als het AB zelfs de noodrem niet weet te vinden, dan zou het door het democratisch ijs zakken.

Bij coalitievorming zie je dat het AB, of in ieder geval de coalitieonderhandelaars, de rol van actieve opdrachtgever inneemt. Ook bij kwesties als belastingen en kwijtschelding neemt het AB vaak wel die rol. Het AB neemt echter veel vaker de rol van reactieve raad van toezicht in. En zeker als waterinhoudelijk wordt, dan is het voor nogal wat AB-leden lastiger om mee te praten bij gebrek aan voldoende kennis om de afweging tussen de relevante politieke waarden en belangen te maken. Dan is het soms zelfs de vraag of ze de noodrem weten te vinden. Je kan zeker kritiek hebben op de aanstellingswijze van geborgde zetels, maar hun inhoudelijke inbreng zal wat koersbepaling en controle nog gemist worden, nu ze zijn ingekrompen.

Ik heb DB-leden vaak gevraagd door wie ze scherp gehouden worden. Dat is lang niet altijd het AB, zoals een DB-lid me vertelde: ‘joh, ik kan mijn gang gaan’. Niettemin voelen DB-leden vaak de verantwoordelijkheid om het AB ‘mee te nemen’, te informeren. Maar formuleringen als ‘meenemen’ zeggen eigenlijk al alles. Dan is het AB dus duidelijk niet in de lead. Zo hoor ik ook vaak water- of dijkgraven tegen hun eigen AB zeggen: ‘U bent hier de baas’. Als je dat gaat zeggen, dan weet je al dat in de praktijk het algemeen bestuur juist niet de baas is.

Het college bestaat ook uit gekozen mensen, is het beter om professionals aan te stellen, zodat er in een bredere kring gezocht kan worden naar de juiste mensen?

HV: De charme van het huidige stelsel is juist dat DB-leden binding hebben met het gebied en de inwoners, omdat ze in principe verkozen AB-lid moeten zijn. Dat draagt bij aan de democratische binding tussen inwoners en waterschapsbestuur. Als je professionele bestuurders van buiten als DB-lid gaat inzetten, zoals bij wethouders regelmatig gebeurt, dan verlies je die verbondenheid met het gebied. Dat zou jammer zijn.

Geen gesloten coalitie

Wat zijn de positieve voorbeelden van een goed werkend waterschapsbestuur?

HV: Er zijn goede water- of dijkgraven die als voorzitter van het Algemeen Bestuur erop letten dat iedereen in de vergadering tot zijn of haar recht komt. Er zijn hele goede DB-leden die ruimte geven aan AB-leden, echt luisteren en een open samenwerkingscultuur nastreven.

Ik heb helaas ook gemerkt dat soms een gesloten coalitiefront de verhoudingen moeizaam maakt. Overigens speelt de dijkgraaf hier een rol in: hij of zij kan bijdragen aan een open sfeer. Vaak gaat het ook om een positieve sfeer in het Algemeen Bestuur. Als er een sfeer is van ‘we gaan er samen iets van maken’, dan kunnen zoveel mogelijk idealen en belangen verwerkt worden in de plannen, of die nu uit de coalitie of oppositie komen. Dat komt de democratie ten goede. Maar je hebt wel mensen met gezag nodig die die sfeer uitstralen. Als de gedachte bij de coalitiepartijen is dat ‘de oppositie er ook een plasje overheen mag doen, maar daar trekken we ons niets van aan’, dan werkt het niet.

Belangrijk zijn ook de rekenkamers en de initiatieven rondom bestuurlijke vernieuwing. Rekenkamers kunnen echt de vinger op de zere plek leggen, en dat is leerzaam en nuttig, terwijl onder de noemer van bestuurlijke vernieuwing verschillende algemene besturen zichzelf ook verbeterd hebben, door beter te vergaderen en betere informatie te verlangen van het DB.

Overigens is voor een goed werkend waterschapsbestuur ook een goede verhouding tussen bestuur en ambtenarij nodig. Ambtenaren zijn noodzakelijk om expertise in te brengen voor besluiten. Het bestuur moet op zijn beurt belangen en waarden (zoals solidariteit; een efficiënte overheid; of gezondheid van mens en dier) afwegen en zo draagvlak leveren voor besluiten. Het gaat dus niet alleen maar om het technisch beste voorstel, maar ook om een gedragen voorstel.

Waar moeten nieuw gekozen waterschapsbestuurders op letten?

HV: Het lijkt me goed als algemene besturen eerst onderling discussiëren over omgangsvormen: hoe willen ze met elkaar omgaan, hoe zou de relatie tussen coalitie en oppositie invulling moeten krijgen, hoe de relatie tussen algemeen en dagelijks bestuur, en ook hoe het algemeen bestuur omgaat met participatie van inwoners en organisaties in het gebied. Daarbij lijkt het me ook verstandig om stil te staan bij het delegatiebesluit: wil het huidige AB alles overlaten aan het DB wat het vorige AB wilde? En hoe wordt er besloten over kredietvoorstellen: geclusterd of een-voor-een? En hoe uitgewerkt moeten die kredietvoorstellen zijn?

Daarnaast is cruciaal dat AB-leden ook echt vertegenwoordiger van de inwoners zijn. Dus niet zozeer ambassadeur van het waterschap willen zijn, van binnen naar buiten, maar juist van buiten naar binnen: inbrengen wat er voor inwoners en belanghebbenden van belang is. En daarvoor is ook actief en zichtbaar bij inwoners langsgaan, van belang. Ga maar es op bezoek bij iemand die funderingsschade heeft. Schuif aan bij een participatieavond om te kijken of het daar naar behoren verloopt. Ik ken waterschapsbestuurders die dat heel goed doen. Maar dat mag wel veel meer. Anders blijft de relatie tussen inwoners en waterschappen toch vaak wat bloedeloos.

Democratie kan zeker werken!

Wat voegt de politieke laag volgens jou toe? Deskundige professionele bestuurders kunnen immers ook mensen betrekken.

HV: Kijk, je kunt natuurlijk zeggen: laat het waterbeheer maar aan deskundigen over. Maar deskundigen kunnen geen besluit nemen wat prioriteit moet krijgen; en waarvoor draagvlak is. Dat is een politieke afweging. Bovendien zijn deskundigen het niet altijd met elkaar eens, dus dan moet er ook een orgaan zijn om de knoop door te haken. En als deskundigen de leiding hebben, hoeft dat bovendien nog niet de betekenen dat ze zich laten leiden door hun expertise. Dus is er een orgaan nodig dat controle uitoefent. En met het algemeen bestuur hebben we een verkozen orgaan dat draagvlak kan leveren, en kan controleren. Dus formeel kan het allemaal . Maar feitelijk gezien is waterschapsdemocratie nog zwak ontwikkeld, met beperkt levende verkiezingen en niet altijd even scherp optredende algemene besturen. Maar er zijn wel voorbeelden dat het beter kan. Dat is ook een belangrijke uitdaging voor de nieuwe waterschapsbestuurders die eind maart geïnstalleerd worden. Het is moeilijk om de achterban op te zoeken, zeker als 80% zegt niet geïnteresseerd te zijn. Maar het kan wel! Democratie in waterbeheer kan werken. Zeker nu de waterproblematiek steeds zichtbaarder wordt.

Dorette Corbey en Pepijn Lewis